노무현 시대의 좌절/서평

 

[노무현 시대의 좌절]

- 진보의 재구성을 위한 비판적 진단

[창비, 한반도사회경제연구회 엮음]

 

MB 정부가 들어선 지도 어느덧 1년이 지나고 있다. 진보개혁진영 내에서도 지나온 길을 되돌아보며 참여정부에 대한 평가와 진보의 재구성을 위한 논의들이 서서히 괘도에 오르고 속도를 내고 있는 것 같다. 참여정부를 어떻게 평가할 것인가?  ‘MB 정부 때리기’를 넘어 새로운 집권을 위한 진보의 재구성 방법과 전략은 무엇인가? 기축년(己丑年) 새해를 맞이하면서 이러한 화두로 진지한 성찰의 시간을 가져보는 것도 진보의 숙성과 정제의 과정으로서 소중한 가치가 있지 않을까 한다.

 

평가 없는 전진이 맹목일 수 있다면, 평가는 ‘과거로 돌아감’과 ‘앞으로 나아감’이 교차하는 역설의 변증 영역이라 할만하다. 평가는 종종 상처를 도지게 하거나 갈등과 반목을 야기하기도 한다. 문제는 여기에 그치지 않는다. ‘역사란 과거와 현재의 끊임없는 대화’라는 역사학자 E.H.Carr의 말을 인용하지 않더라도 한 사회의 역사는 이미 개인이나 집단의 현실적 필요나 요구조건 앞에 호명되어 재구성 되거나 해석된 것이기 쉽다. 이는 곧 사회나 집단의 과거 혹은 역사가 개인･집단의 서로 다른 가치관이나 현실적 이해관계의 개입으로 어느 정도의 불투명성을 안고 있을 수밖에 없음을 암시한다. 사정이 이러하더라도, 더 좋은 사회, 더 많은 민주주의 사회에 대한 모색과 전망은 언제나 ‘지금 여기’에서 역사와 현실에 굳건히 발 디디고 켜켜이 쌓인 과거에 대한 객관적 평가에서 출발할 수밖에 없을 것이다. 때로는 이러한 평가가 더 좋은 미래를 예비하는 데 별 도움이 안 될 수도 있다. 그럼에도 불구하고 적어도 동일한 실수를 반복하는 어리석음만큼은 줄여 줄 수 있다는 점에서, 성찰적인 공정한 평가는 충분히 가치가 있는 작업일 것이다.

이번에 소개하려는 책은 이미 [한반도경제론]이라는 책을 통해 비판적･개방적 지역주의에 입각한 사회경제발전모델을 선보인바 있는 ‘한반도사회경제연구회’에서 2년여의 논의와 준비 끝에 내놓은 [노무현 시대의 좌절]이라는 책이다. 이 책은 지금까지 나온 노무현 정부에 대한 평가 중에서 평가 내용의 적실성 여부는 차치하고 그래도 정책 중심으로 총론과 각론에 걸쳐 가장 체계적이고 전반적인 내용을 다룬 선도적인 야심찬 결과물이다. 이 책의 필자들 상당수가 노무현 정부의 정책의제에 관해 직･간접적으로 관여한 책임감을 가지고 있기 때문에 “구체적이고 날카롭게 비판하되, 마치 남의 일이었던 것처럼 대하지 말자”는 원칙하에 진보진영의 새로운 출발을 위해서는 노무현 정부가 제기하고 집행했던 정책의제들에 대한 차분한 평가가 필요하다는데 의견을 모았다고 한다. 하지만 필자들이 분야에 따라, 정책설계와 집행에 접근한 정도에 따라, 시각이나 입장이 꼭 일치하는 것만은 아니다. 그래서 노무현 정부가 ‘실패’ 했다고 단정적으로 규정해야 할지 말지, 책임의 범위를 ‘노무현 정부’로 할 것인지 더 넓혀야 할지 고심을 거듭했다고 한다. 하지만 대체로 의견의 일치를 본 것은, 정권의 책임이 중하되 진보개혁진영 전체의 실력부족을 감안해야 하며 중요한 정책의제들이 제기 되었지만 새로운 미래의 비전을 구성하기 위해 과감하게 ‘실패’라는 평가를 두려워할 필요가 없다고 결론지었다고 한다.  그래서 결론적으로 말하면 필자들은 노무현 정부는 개혁과 진보에 대한 대중의 열망을 한국 사회에 착근 시키는데 ‘실패’했다고 주장한다. 다만 이러한 노무현 정부의 실패는 정권담당자들만의 책임이 아니라 ‘진보개혁진영 전체의 실패’로 받아들여야 한다는 것이다. 진보개혁진영의 많은 인사들이 노무현 정부에 직ㆍ간접적으로 관여했기 때문에, 누구도 노무현정부의 실패에서 자유로울 수 없는 것이 현실이고 진보개혁진영의 새 출발을 위해서는 노무현정부의 실패에 대한 좀 더 근본적인 성찰이 요구된다는 것이다.

하지만 한 정부의 정책전반과 집행과정을 소상히 알고 일관된 체계나 틀로 묶어서 평가하는 것은 생각만큼 쉽지 않을 것이고, 더구나 어떤 한 연구회의 소장학자와 연구자 중심의 평가가 조금은 ‘모험’에 가까울 지도 모른다. 때론 정책평가 설계와 기준의 지나친 단순화의 위험이나 결과론적인 뒷북치기의 문제점을 드러낼 수도 있다. 더 본질적으로는 하나의 시대나 정부에 대한 좀 더 객관적이면서 공정한 평가는 더 많은 시간이 필요 할 지도 모른다는 점이다. 역사발전과정의 견지에서 보면 계승성과 혁신성의 통일이라는 관점은 사물이나 문제를 파악하는 중요한 방법이 된다. 급진적 모험주의 편향이나 보수주의적 편향 모두를 경계해야 하겠지만 여기서 더 경계해야 하는 것은 계승성을 무시하는 것이다. 사람이건 사회건 국가건 우리는 이 세계에서 배운 것을 통해서 미래를 열어갈 수밖에 없을 것이기 때문이다. 이러한 점들을 충분히 감안하면서, 이 책을 계기로 더 좋은 정치, 더 많은 민주주의, 더 나은 미래 비전을 위한 공정하고 성숙한 생산적인 논의의 광장이 펼쳐지기를 기대하면서, 이 책의 몇 개장의 요지를 정리해서 논의의 실마리를 풀어볼까 한다. 

 

이 책은 13장으로 구성 되어 있는데, 총론 격에 해당하는 1장과 각 정책 분야별 평가에 해당하는 2~12장 그리고 대안적 구상에 해당하는 13장에서는 ‘새로운 진보’의 제도적 구상을 펼쳐 보이고 있다. 여기서는 이 모든 내용을 정리하고 나름대로 ‘평가의 평가’나 논평을 할 여유는 없다. 다만, 총론 격에 해당하는 1장과 정치 분야에 해당하는 2장, 동북아 정책을 평가한 3장, 경제복지 분야를 다룬 제5장, 교육정책을 검토한 12장 그리고 마지막 13장 새로운 진보의 제도구상에 대해서만 논지를 요약정리하고 나머지는 분야별 관심 있는 독자들의 꼼꼼하고 깐깐한 독서와 판단에 맡겨두고자 한다. 그리고 이후 우리 연구소에서 기획하고 있는 포럼이나 세미나 같은 토론회의 과제로 남겨두기로 한다. 참고로, 참여정부에서 나온 인수위 백서나 각종 위원회의 간행물과 참여정부국정운영백서를 주택스트로 같이 본다면 더 좋은 학습과 논의의 심화 확장을 위해 도움이 되지 않을까 한다.

[노무현 정부 평가 : 예견된 실패?] - 조형제 김양희

2002년 말 ‘노사모’로 집약되는 시민사회의 열풍을 엎고 집권한 노무현 정부는 집권기간 내내 뜨거운 찬반논란의 한가운데에 있었다. 그 동안 노무현 정부에 제기된 비판들은, 정치ㆍ정무기능의 실패, 대통령자신의 리더쉽 문제, 진보개혁노선으로부터의 이탈과 지지자들을 배반하는 정책, 이른바 ‘좌파 신자유주의’라는 정책일관성의 부재, 386세대와 진보개혁진영의 국가경영능력의 부족, 등이 노무현 정부의 문제로 자주 거론 되었다. 노무현 정부는 권위주의 타파, 정경유착근절, 등 공정하고 투명한 민주주의를 뿌리내리는데 있어서 획기적이었다고 볼 수 있다. 정책수립 및 집행과정을 시스템화하여 투명하게 만들었다는 점을 높게 평가하는 견해도 있고, 경제정책에서 관치경제를 청산하고 인위적인 경기부양을 자제하여 안정적인 경제운영을 구현했다는 긍정적인 평가도 있다. 나아가 동북아 평화정착, 국가균형발전, 동반성장을 통해 성장과 복지가 함께 가는 사회를 위해 꾸준히 노력했다는 점을 참여정부의 중요한 성과로 보는 견해도 있다.

그럼에도 불구하고 전반적으로 볼 때 노무현정부가 실패했다는 데 이견을 제시할 사람은 많지 않아 보인다. 그렇지만 노무현 정부의 실패는 그 자체에 국한된 것이 아니라 진보개혁진영 전체의 실패로서 받아들일 필요가 있다. 진보개혁진영의 많은 인사들이 노무현 정부에 직간접적으로 관여했기 때문에, 누구도 노무현정부의 실패에서 자유로울 수 없는 것이 현실이다. 따라서 진보개혁진영의 새로운 출발을 위해서는 노무현정부의 실패를 좀 더 근본적으로 성찰할 필요가 있다. 노무현 정부를 어떻게 평가할 것인가? 노무현 정부의 실패를 판단하는 객관적 기준은 무엇인가? 노무현정부가 실패했다면 그 원인은 무엇인가? 이제 우리는 본격적인 평가작업을 통해 노무현 정부에 대한 역사적 자리매김을 시작할 때가 왔다고 생각한다.

1. 기존의 평가들

노무현 정부에 대한 기존의 평가들은 크게 세 가지로 대별 된다.

1)노무현 정부가 진보적 입장을 포기하고 신자유주의 노선을 채택함으로써 실패할 수밖에 없었다고 평가하는 견해.(손호철)	노무현 정부의 보수적 입장으로의 선회가 실패의 원인이 됐다고 보는 것이다.  이러한 평가는 동일한 구조적 제약을 받으면서도 행위주체의 대응방식에 따라 상이한 결과가 나타날 수 있는 가능성을 부정하는 것으로서 지나치게 단순한 평가라고 할 수 있을 것이다. 이는 마치 노무현 정부가 ‘좌파정부’였기 때문에 실패했다고 보는 보수진영의 평가와 동일한 사고방식에 기인하는 것이다.
2) 노무현 정부는 일관성 없는 정책으로 ‘정체성 혼란’을 야기 하면서 실패를 맞았다고 하는 견해.	노무현 대통령 자신이 언급한 ‘좌파 신자유주의’라는 표현에서도 확인되는 것처럼, 복합적 상황에서 요구되는 다양한 성격의 과제들에 일관성 있는 대응을 하지 못했다는 것이다. 이러한 견해는 넓은 의미에서는 타당 하다고 볼 수 있지만, 개별정책의 중요도를 판단하는 종합적 가치체계를 갖지 못한 채, 절충적 평가에 그쳐버리고 마는 문제점을 가지고 있다. 노무현 정부의 대응이 구체적으로 어떤 점에서 실패한 것인지를 체계적으로 분석할 필요가 있다.
3) 노무현 정부의 정책수행은 전체적으로 성공적이었지만 보수언론의 왜곡으로 국민들에게 제대로 알려지지 못해서 실패한 것처럼 인식되고 말았다는 견해. (이병완)	실패의 원인을 대국민 홍보부족에서 찾는다. 이러한 견해는 노무현 정부 출신의 인사들이 주장하는 것으로서, 노무현 정부의 실패를 변명하는 자기정당화의 수준을 크게 벗어나지 못하고 있다. 이는 국민들의 정치적 판단능력을 과소평가하는 것으로서 별다른 설득력을 갖지 못한다.

 

2. 노무현 정부의 평가 기준

필자는 노무현 정부의 평가 기준을 1) 시대적 과제의 인식 2) 대외정세파악 3) 주체적 역량 발휘 등 세 가지로 제시한다.

평가항목	평가 기준
시대적 과제	정부의 역사성과 그에 기초한 시대적 사명과 역할
대외정세	어떠한 대외정세에 처해 있는가? 이것이 정부를 제약하는 조건으로 어떻게 작용했는가?
주체적 역량	인적 측면 (핵심집단)	대통령과 핵심참모, 전문가집단의 능력과 자질
	조직적 측면 (파워블럭)	청와대, 여당, 정치적 행정부 등의 실행능력과 상호 역할분담 및 유기적 연계, 국민참여 등 직접민주적 요소 활용
	정치적 측면 (정책패키지)	상위목표와 하위목표 간, 목표와 수단간 체계성ㆍ정합성ㆍ일관성. 특히 집권초기 1년 주요정책 준비ㆍ실행여부가 성패 좌우.
	국내정치적 측면 (실행능력)	관료조직의 장악력, 이익갈등의 조정과 통합, 반대세력과의 정치, 대국민 합의와 지지 도출 능력

 

3. 노무현 정부 평가

평가 항목	평가 내용
시대적 과제	개방의 조건하에서 성장과 복지를 함께 실현하는 과제를 명확하게 인식하지 못함
대외정세	미국이 이라크전쟁 장기화에 따라 한국에 파병 요청, 북핵문제 발발 이후 동북아의 불안정성 고조, 신자유주의 확산, 양자간ㆍ다자간 무역협정 추세
주체적 역량	인적 측면 (핵심집단)	대통령의 취약한 리더쉽(피해의식, 업적주의), 핵심참모, 개혁적 지식인 집단의 준비부족과 전문성, 팀워크 미흡
	조직적 측면 (파워 블럭)	청와대의 독주, 여당의 존재감 부재, 미완의 실험으로 끝난 위원회, 개혁진보 세력의 전문성 부족, 국민참여 실패
	정책적 측면 (정책패키지)	국정과제와 주요정책 패키지 사이의 내재적 일관성과 정합성 결여. 평화와 번영의 동북아시대구현, 균형사회 실현 등(상위목표)과 상충되는 한미FTA(하위목표), 갑작스런‘2만불시대’주창, 지역균형발전과 수도권규제완화 사이에서의 혼선
	국내정치적 측면 (실행능력)	‘정치적 행정부’의 능력 부족, 재경부를 위시한 전문관료조직장악 실패, 화물연대, 부안, 새만금 등 갈등 해결 실패, 4대 개혁 입법의 추진 실패, 보수언론과의 소모전, 절차적 민주주의의 심대한 훼손, 국민적 합의도출 실패

 

정리하면, 노무현 정부는 집권 초기에 시대적 과제에 부합하는 방향으로 국정을 명확하게 기획하지 못했기 때문에 대외정세의 변화에 제대로 대처하지 못했을 뿐 아니라, 주체적 측면에서도 집권세력(핵심집단, 파워 블럭)의 미약, 정책패키지 준비 부족, 실행능력 취약, 국민적 합의를 도출하는 정치적 능력 부족 등으로 이익 갈등과 관료조직ㆍ반대세력의 저항 등을 극복하면서 정책목표를 달성하지 못했고, 국민적 합의를 도출하는 데도 실패했다.

4. 다른 가능성은 존재 했는가

노무현 정부는 실패할 수밖에 없었는가? 노무현정부의 실패는 필연적으로 예견됐던 것인가? 평가결과는 구조적 조건에 대응하는 핵심집단의 구성, 정책수립 및 집행능력, 정책정당의 준비 등에서 노무현정부의 주체적 역량이 대단히 미약했다는 것을 보여준다. 집권기간을 돌이켜볼 때, 노무현 정부에서는 최악의 실패를 막을 수 있었던 몇 번의 기회가 존재했었던 것처럼 보인다.

1) 첫 번째 기회 : 핵심집단의 준비 부족

집권(2003년) 후 1년 이내에 노무현정부의 핵심집단이 팀워크를 정비하여 인수위원회 초기의 시행착오를 극복하고 정책패키지를 완성해 올바른 개혁정책을 일관성 있게 추진했다면 다른 양상을 보일 수 있었을 것이다. 개혁의 성공여부는 일반적으로 집권 1년 이내에 결정된다고 한다. 이 기간 동안 노무현 정부는 4대 권력기관에 대한 장악을 포기하는 등 지나친 탈권위주의적 행태를 보이면서 시간을 낭비하다가 결국은 보수세력의 총 반격을 받아 대통령 탄핵을 자초하고 말았다.

2) 두 번째 기회 : 정부․ 여당의 실패

탄핵사태에 분노한 국민들이 만들어준 총선압승(2004년)으로 다수당이 된 열린우리당이 집권 중반기에 제대로 된 개혁정책을 추진해나갈 수 있었다면, 노무현 정부의 실패는 막을 수 있었을 것이다. 국민들은 보수 세력의 총 반격을 직접민주주의를 통해 좌절시키고 다시 한 번 새롭게 시작할 소중한 기회를 제공해 주었다. 그러나 열린우리당은 국가보안법 폐지 등 4대 개혁법안을 놓고 한나라당과 힘겨루기를 하면서, 다수당으로서의 이점을 살리지 못했다. 총선에서 열린우리당은 탄핵사태의 반사효과로 이질적인 인사들을 대거 당선시켰고 이는 열린우리당을 정체성이 모호한 정당으로 만들었던 것이다. 그러나 좀 더 중요한 실패의 요인은 리더쉽 부재에 있다. 이 기간 동안 노무현 정부는 시대적 과제에 부응하는 개혁정책을 일관성 있게 효과적으로 추진했어야 했다.

3) 세 번째 기회 : 정치력 발휘의 미흡

노무현 정부는 개혁의 교착상태를 엉뚱하게도 한나라당까지 포함하는 대연정 제안(2005년)을 통해서 돌파하려고 함으로써 마지막 기회를 놓치고 말았다. 영남지역에 기반한 한나라당과의 대연정은 지역구도를 타파하기 위한 것이라는 취지에도 불구하고, 그 실현여부와 상관없이 개혁을 포기하는 보수대연합으로 오해받기 쉬운 제안 이었다. 이 시기에 필요한 것은 오히려 민주당, 민노당 등 넓은 의미의 진보개혁세력을 포용하면서 개혁추진 동력을 확보하는 것이었다. 그러나 대연정 시도가 실패하면서 노무현 정부는 정치적으로 더욱 고립 되었고, 마침내 한미FTA의 추진이라는 외적 충격을 통해 개혁을 추진하려 했다.

결론적으로, 노무현정부의 실패는 필연적으로 예정된 것이었다기보다는 노무현 대통령을 포함한 정권 핵심집단의 주체적 역량 부족에 기인한 부분이 크다. 그러나 조금 넓게 보면, 노무현 정부의 실패는 진보개혁세력 전체의 실패에 다름 아니다. 진보개혁세력은 당위적 주장을 타성적으로 반복하는 데는 익숙하지만 복합적 정세 속에서 실현 가능한 대안을 마련하는 데는 치열하지 못했던 것이 사실이다.